RECHTBANK ROTTERDAM
uitspraak van de voorzieningenrechter van 29 september 2026 in de zaak tussen
[naam inrichting] , uit [plaats 1] , verzoekster
de burgemeester van de gemeente Rotterdam
Samenvatting
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 26/7172
(gemachtigde: mr. Z.M. Nasir),
en
(gemachtigden: mr. J.P. Langenbach en mr. S.B.H. Fijneman).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [bedrijf] B.V. uit [plaats 2] .
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de tijdelijke sluiting van [naam inrichting] (de inrichting). Verzoekster is het hier niet mee eens. De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek toe omdat de burgemeester haar bevoegdheid om de inrichting te sluiten voor de duur van drie maanden onvoldoende heeft gemotiveerd. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 1 september 2026 heeft de burgemeester de inrichting gesloten voor de duur van drie maanden. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
Verzoekster heeft nadere stukken ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 24 september 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam exploitant] (exploitant), de gemachtigde van verzoekster en de gemachtigden van de burgemeester.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Wat is er gebeurd?
3. De horeca- en seksinrichting [naam inrichting] is gevestigd aan de [adres] (het pand) te Rotterdam. [bedrijf] B.V. is de eigenaar van het pand.
De politie heeft op 7 juli 2026 een bestuurlijke rapportage opgemaakt, waaruit het volgende blijkt. Op 31 maart 2026 heeft de politie een Meld Misdaad Anoniem (MMA) melding ontvangen, waarbij de melder onder meer heeft verklaard dat een werknemer van de inrichting drugs zou verkopen aan klanten van de inrichting. Op 13 mei 2026 ontving de politie een verstrekking van het Team Criminele Inlichtingen (TCI). Deze verstrekking had de volgende inhoud: “In [naam inrichting] wordt cocaïne aan klanten verkocht door de prostituees die daar werken. [naam] , die in [naam inrichting] werkt, is hiervan op de hoogte. De prostituees en [naam] gebruiken zelf ook cocaïne.” De politie gaat ervan uit dat [naam] (hierna: [alias] ) een van de personen is die op de vergunning van de inrichting staat. Op 25 juni 2026 heeft een medewerkster van de inrichting verklaard dat cocaïne gebruik bij de inrichting normaal is. Dit kan voor € 50,- per gebruikershoeveelheid worden gekocht en deze kosten worden bij het totaalbedrag van het bezoek toegevoegd. De medewerkster heeft ook verklaard over mishandelingen die werden gepleegd door [alias] . Op 27 juni 2026 is de inrichting aan de hand van bovenstaande informatie doorzocht met toestemming van de officier van justitie. Tijdens het binnentreden werden twee beveiligers aangetroffen. Een van de beveiligers kon desgevraagd geen beveiligerspas tonen. Tijdens de doorzoeking zijn ook de volgende zaken aangetroffen: een gebruikershoeveelheid hennep met een brutogewicht van 5,5 gram, een gripzakje cocaïne met een brutogewicht van 0,7 gram en een joint. [alias] was ook aanwezig in de inrichting tijdens de doorzoeking. In het voertuig van [alias] , waarmee hij eerder op de avond was aangekomen bij de inrichting, heeft de politie een revolver, zeven busjes pepperspray, diverse hagelpatronen die middels een shotgun afgevuurd konden worden en een ponypack met cocaïne aangetroffen. Vervolgens is de woning van [alias] onderzocht. Tijdens deze doorzoeking werden een taser, een shotgun, een katapult, wurgstukken en pepperspray aangetroffen.
Naar aanleiding van de bestuurlijke rapportage heeft de burgemeester besloten om de inrichting voor een periode van drie maanden te sluiten. Het is voor de burgemeester voldoende duidelijk dat in of vanuit de inrichting wordt gehandeld in verdovende middelen en/of dat verdovende middelen daartoe aanwezig zijn geweest. De exploitatie van de inrichting vormt daarom een gevaar voor de openbare orde en veiligheid.
Waar gaat het in deze zaak om?
4. Verzoekster is het niet eens met de sluiting van de inrichting. Zij voert daartoe allereerst aan dat de burgemeester niet bevoegd was om op basis van de gebeurtenissen de bestuurlijke maatregel tot sluiting van de inrichting op te leggen. Daarnaast is het opleggen van de bestuurlijke maatregel niet noodzakelijk. De bestuurlijke rapportage bevat verschillende fouten, bijvoorbeeld ten aanzien van een eerdere sluiting. Deze heeft niet plaatsgevonden. Daarnaast kunnen de meldingen uit de bestuurlijke rapportage de bewijslast die op de burgemeester ligt niet dragen. Verzoekster herkent zich niet in de niet geobjectiveerde meldingen, die niet nader zijn onderbouwd door de burgemeester. De politie heeft de inrichting uitvoerig doorzocht. Daaruit is gebleken dat het in de meldingen geschetste beeld over de inrichting niet klopt. Er is slechts een gebruikershoeveelheid softdrugs gevonden. De gebruikershoeveelheid softdrugs kan het bestreden besluit niet dragen. Daarnaast duidt het enkele zakje cocaïne, met een brutogewicht van 0,7 gram op eigen gebruik en niet op handel in drugs. In de inrichting zijn geen attributen gevonden die duiden op de handel in drugs. De bestuurlijke rapportage maakt wel melding van goederen in de auto en het huis van [alias] . Deze goederen hebben echter niets met de inrichting te maken. Verzoekster vindt het bestreden besluit ook onevenredig. De sluiting brengt het voortbestaan van de inrichting in gevaar. De sluiting treft ook de twintig medewerkers van de inrichting.
Heeft verzoekster een spoedeisend belang?
5. Een procedure bij de voorzieningenrechter is een spoedprocedure. Een voorlopige voorziening kan alleen worden getroffen als er een spoedeisend belang is, waardoor iemand niet kan wachten op een beslissing op zijn bezwaar- of beroepschrift. De voorzieningenrechter dient eerst te bepalen of er voldoende spoedeisend belang bij de verzochte voorlopige voorziening bestaat, voordat de zaak inhoudelijk kan worden beoordeeld.
6. Verzoekster heeft aangevoerd dat zij in een financiële noodsituatie raakt als de sluiting van de inrichting voortduurt. Verzoekster heeft verschillende financiële stukken overgelegd, waaronder een verklaring van haar boekhouder, waaruit volgt dat voortduring van de sluiting zal leiden tot een faillissement van de inrichting. De voorzieningenrechter ziet hierin voldoende spoedeisend belang om het verzoek om voorlopige voorziening inhoudelijk te behandelen.
Wat is de grondslag van het bestreden besluit?
7. De burgemeester heeft aan het bestreden besluit de volgende artikelen ten grondslag gelegd: artikel 1:6, eerste lid, onder e, artikel 1:8, eerste lid, onder a en b, artikel 2:28, zesde lid, onder a en c, artikel 2:30, eerste lid, onder b en d en artikel 3:9, tweede lid onder i en k van de Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012 (de APV). De artikelen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Kort gezegd kan de burgemeester de inrichting sluiten en de exploitatievergunning schorsen indien de openbare orde of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed.
8. Op de zitting is besproken dat het de burgemeester enkel om de sluiting van de inrichting gaat en niet om de schorsing van de exploitatievergunning. Dat is wat de burgemeester met het bestreden besluit heeft beoogd. De voorzieningenrechter gaat er daarom vanuit dat de burgemeester het bestreden besluit met name heeft gebaseerd op artikel 2:30, eerste lid, onder b en d, in combinatie met artikel 2:28, zesde lid, onder a en c van de APV. Ook is op de zitting besproken dat de burgemeester daarbij voornamelijk het handhavingsarrangement uit de Horecanota, stedelijk beleidskader vergunningen, toezicht en handhaving (de horecanota) heeft gebruikt, aangezien de horecanota een sluiting van drie maanden voorschrijft bij ongewenste en/of illegale activiteiten. Het handhavingsarrangement uit de Nota prostitutie en seksbranche schrijft bij de vrees voor gevaar voor de openbare orde of veiligheid namelijk geen sluiting maar slechts de schorsing van de vergunning voor de duur van drie maanden voor. Daarnaast is op de zitting besproken dat artikel 3:9a van de APV mogelijk ook ten grondslag aan de sluiting van de inrichting kan worden gelegd. Gelet op het bovenstaande, beoordeelt de voorzieningenrechter de sluiting van de inrichting.
Wat vindt de voorzieningenrechter van het verzoek?
9. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om bij wijze van voorlopige voorziening het bestreden besluit te schorsen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de burgemeester haar bevoegdheid om de inrichting te sluiten voor de duur van drie maanden onvoldoende gemotiveerd. Zij overweegt daartoe als volgt.
De burgemeester heeft aan het bestreden besluit de gebeurtenissen uit de bestuurlijke rapportage van de politie ten grondslag gelegd, zoals die zijn omschreven in overweging 3.1. De voorzieningenrechter constateert dat de burgemeester het bestreden besluit daarbij voornamelijk heeft gebaseerd op de MMA-melding, de TCI-melding, een verklaring van een werkneemster en de aangetroffen drugs in de inrichting. Verzoekster heeft geschetst dat naar aanleiding van de meldingen zoals die in de bestuurlijke rapportage zijn opgenomen, een grote doorzoeking heeft plaatsgevonden in de inrichting en dat op dat moment meerdere medewerkers en klanten aanwezig waren. Aan de doorzoeking hebben vele politieagenten en ook drugshonden meegewerkt. De burgemeester heeft de omstandigheden van deze doorzoeking niet weersproken. Hoewel de gehele inrichting is doorzocht, is slechts 0,7 gram cocaïne, 5,5 gram hennep en een joint gevonden. De voorzieningenrechter constateert dat de burgemeester is uitgegaan van het brutogewicht van de drugs. De voorzieningenrechter overweegt dat daarmee onduidelijkheid bestaat over het nettogewicht van de aangetroffen verdovende middelen. Hierdoor kan niet worden vastgesteld of en zo ja, in welke mate sprake is van een overschrijding van de door het Openbaar Ministerie gehanteerde gebruikershoeveelheden.
Naast de aangetroffen verdovende middelen, hecht de burgemeester veel waarde aan de meldingen die zijn gedaan. De MMA-melding, de TCI-melding en de verklaring van de werkneemster schetsen het beeld dat in de inrichting veelvuldig in drugs wordt gehandeld en dat er een voorraad drugs in de inrichting zou liggen. De voorzieningenrechter overweegt echter dat het geschetste beeld in de meldingen niet wordt ondersteund door wat is aangetroffen tijdens de doorzoeking. Tijdens de doorzoeking zijn geen grote hoeveelheden drugs of andere attributen aangetroffen die duiden op drugshandel vanuit de inrichting, of op zodanig drugsgebruik dat moet worden gevreesd voor de openbare orde. Omdat de meldingen uiteindelijk niet objectief zijn ondersteund met bevindingen, kan de voorzieningenrechter niet volgen dat de burgemeester alsnog veel waarde heeft gehecht aan deze meldingen. De bestuurlijke rapportage bevat, naast de meldingen, ook geen andere aanwijzingen dat sprake is van drugsgerelateerde overlast of loop op de inrichting. Dit kan bijvoorbeeld ook niet worden opgemaakt uit de voorwerpen die de politie heeft aangetroffen in de auto en de woning van de barman van de inrichting.
Onder aan de streep ziet de voorzieningenrechter onvoldoende objectief vastgestelde aanwijzingen dat sprake is van drugshandel of grootschalig drugsgebruik in de inrichting. De burgemeester heeft naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter dan ook onvoldoende onderbouwd waarom in dit geval de openbare orde en het woon- en leefklimaat dusdanig in gevaar zijn dat een sluiting van drie maanden gerechtvaardigd is. De burgemeester was daarom niet bevoegd de inrichting te sluiten De voorzieningenrechter overweegt daarbij dat ook als de burgemeester wel bevoegd zou zijn, onvoldoende uit het bestreden besluit blijkt waarom de duur van de sluiting van drie maanden onder deze omstandigheden passend is. Omdat op basis van het bovenstaande de voorzieningenrechter het verzoek zal toewijzen, komt zij niet toe aan een verdere bespreking van de gronden.
Conclusie en gevolgen
10. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe en schorst het bestreden besluit tot twee weken na het besluit op bezwaar. Dat betekent dat de inrichting per direct geopend dient te worden en weer geëxploiteerd kan worden.
11. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst moet de burgemeester het griffierecht aan verzoekster vergoeden. Daarnaast krijgt verzoekster een vergoeding van haar proceskosten. De burgemeester moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 934,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.868,-.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst het bestreden besluit tot twee weken na het besluit op bezwaar;
- bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 397,- aan verzoekster moet vergoeden;
- veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten van verzoekster.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.E.C. Debets, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. W.D.F. Oskam, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 29 september 2026.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Bijlage: relevante wet- en regelgeving
Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012
Artikel 1:6 Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing
1.De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd:
[…]
e.op grond van een van de in artikel 1:8, eerste lid, onder a tot en met d, bedoelde belangen;
[…]
Artikel 1:8 Weigeringsgronden
1.De vergunning of ontheffing kan door het bevoegd gezag of het bevoegde bestuursorgaan worden geweigerd:
a.in het belang van de openbare orde;
b.in het belang van de openbare veiligheid;
[…]
Artikel 2:28 Exploitatie openbare inrichting
[…]
6.Onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 kan de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, intrekken, wijzigen of schorsen, indien:
a.in of vanuit de openbare inrichting een feit of feiten hebben voorgedaan of aannemelijk is dat in de toekomst zich een feit of feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed;
[…]
c.de exploitant of de beheerder betrokken is of ernstige nalatigheid kan worden verweten bij activiteiten of strafbare feiten in of vanuit de openbare inrichting, dan wel toestaat of gedoogt dat in zijn openbare inrichting strafbare feiten of activiteiten worden gepleegd, waarmee de openbare orde nadelig wordt beïnvloed;
[…]
Artikel 2:30 Sluiting van openbare inrichtingen
1.De burgemeester kan een openbare inrichting tijdelijk of voor onbepaalde tijd gesloten verklaren:
[…]
b.indien een van de in artikel 2:28, vijfde of zesde lid, genoemde situaties zich voordoet;
[…]
d.op grond van een van de in artikel 1:8, eerste lid, onderdelen a tot en met d, bedoelde belangen.
[…]
Artikel 3:9 Intrekkingsgronden
[…]
2. De vergunning kan worden geschorst of ingetrokken:
[…]
i.zich binnen het seksbedrijf feiten hebben voorgedaan die de vrees wettigen, dat het van kracht blijven van de vergunning gevaar oplevert voor de openbare orde of veiligheid of de woon- en leefomgeving;
[…]
k. indien de exploitant of de beheerder betrokken is of ernstige nalatigheid kan worden verweten bij activiteiten of strafbare feiten in of vanuit het seksbedrijf, dan wel toestaat of gedoogt dat in zijn seksbedrijf strafbare feiten of activiteiten worden gepleegd, waarmee de openbare orde nadelig wordt beïnvloed;
[…]
Artikel 3:9a Sluiting van een seksinrichting
1.Het bevoegde bestuursorgaan kan een seksinrichting tijdelijk of voor onbepaalde tijd gesloten verklaren, indien het seksbedrijf wordt geëxploiteerd zonder geldige vergunning danwel een van de in artikel 3:9 tweede lid onder h, i en j, genoemde situaties zich voor doet.
[…]
Horecanota, stedelijk beleidskader vergunningen, toezicht en handhaving
6. Handhaving
Ongewenste en/of illegale activiteiten in of vanuit horecabedrijf
Gemeente Rotterdam tolereert niet dat openbare inrichtingen het toneel zijn van strafbare handelingen of een uitvalsbasis zijn voor criminelen. Daarom treedt de gemeente streng op tegen inrichtingen waar dergelijke praktijken plaatsvinden. Van ondernemers wordt verwacht dat zij ervoor zorgen dat in hun bedrijf geen ongewenste en/of illegale activiteiten plaatsvinden.
Onder ongewenste en/of illegale activiteiten in of vanuit het horecabedrijf worden in elk geval (niet uitsluitend) de volgende feiten verstaan:
Mede vanwege het georganiseerde en/of ondermijnende karakter van dergelijke ongewenste en/of illegale activiteiten en de impact die dit heeft op de openbare orde en veiligheid en het woon- en leefklimaat, wordt in principe uitgegaan van een sluiting van 3 maanden. Als de feitelijke situatie daarvoor aanleiding geeft, kan de burgemeester besluiten om hiervan af te wijken en te volstaan met een waarschuwing of juist een handhavingsstap over te slaan in het arrangement. Feiten en omstandigheden die relevant zijn bij een dergelijke afweging op dit punt zijn onder andere (niet limitatief):
Wanneer een handelshoeveelheid drugs wordt aangetroffen in een horeca-inrichting is de openbare orde per definitie in het geding. Dat is zeker het geval als aannemelijk is dat in drugs wordt gehandeld in of vanuit de inrichting, ook als dit gebeurt buiten medeweten van de ondernemer of zijn personeel om.