ECLI:NL:RBOVE:2026:5833

Feiten en procesverloop

[eiser 1] heeft op 21 december 2023 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het plaatsen van 154 zonnepanelen tegen (een deel van) de (zuid)gevel van de grijze silo aan de [adres] in Deventer (hierna: het bouwplan). Op deze gronden is het bestemmingsplan ‘Chw Bestemmingsplan Deventer Stad en Dorpen deel B’ (hierna: bestemmingsplan 1) en een correctie op dit bestemmingsplan ‘Chw Stad en Dorpen 1e herziening’ (hierna: bestemmingsplan 2) van toepassing.

Het college heeft op 27 maart 2024 een negatief advies ontvangen over deze aanvraag van de Supervisor [naam 4] (hierna: de supervisor). Ook de PAR heeft op 18 april 2024 negatief geadviseerd over de aanvraag (hierna: het eerste welstandsadvies).

[eiser 1] heeft bij brief van 23 april 2024 een klacht ingediend bij het college over de vergunningprocedure en daarnaast heeft hij een ingebrekestelling ingediend wegens het niet tijdig beslissen op zijn aanvraag.

Met het besluit van 7 mei 2024 (het primaire besluit) heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Het college heeft het eerste welstandsadvies overgenomen. Omdat er binnen twee weken is beslist na ontvangst van de ingebrekestelling wordt deze afgewezen. [eiser 1] heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

Ter beoordeling van het bezwaar heeft het college advies gevraagd aan de Bezwaarschriftencommissie van de gemeente Deventer (hierna: de commissie). Het college heeft bij brief van 14 augustus 2024 een reactie op het bezwaar (hierna: de reactie op bezwaar) verstuurd naar de commissie. De commissie heeft een hoorzitting gehouden en naar aanleiding daarvan heeft zij het college verzocht om een nadere reactie op bezwaar. Ook heeft de commissie het college verzocht om een nieuw PAR advies te vragen omdat zij de totstandkoming van het eerste welstandsadvies onzorgvuldig acht.

De PAR heeft vervolgens op 26 september 2024 opnieuw een negatief welstandsadvies uitgebracht (hierna: het tweede welstandsadvies). De PAR heeft het bouwplan beoordeeld op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), het bestemmingsplan 1 en 2 en het beeldkwaliteitsplan [naam 4] Deventer 2012, onderdeel van de welstandsnota (hierna: het beeldkwaliteitsplan).

Het college heeft een nadere reactie op bezwaar gegeven bij brief van 4 oktober 2024 (hierna: de nadere reactie op bezwaar). [eiser 1] heeft vervolgens gereageerd op het tweede welstandsadvies en de nadere reactie op bezwaar van het college. De commissie heeft vervolgens op 18 november 2024 advies uitgebracht.

Met het besluit van 21 november 2024 (het bestreden besluit) op het bezwaar van [eiser 1] heeft het college het advies van de commissie overgenomen en is het, onder aanvulling van de motivering, bij de weigering van de omgevingsvergunning gebleven. Voor de aanvullende motivering verwijst het college naar zijn reactie op bezwaar, zijn nadere reactie op bezwaar, het tweede welstandsadvies en het advies van de commissie.

[eiser 1] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Bij brief van 27 mei 2025 heeft [eiser 1] in aanvulling op zijn beroepsschrift het rapport ‘Ontwerp studie bevestiging panelen Grijze Silo Deventer’ van [bedrijf] (hierna: het rapport van [bedrijf] ) aangeleverd. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 19 november 2025 op zitting behandeld. Hierbij was [eiser 1] aanwezig en het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en [naam 2] . Op de zitting heeft de rechtbank de behandeling van het beroep aangehouden om te onderzoeken of het mogelijk is om door middel van mediation te komen tot een oplossing van het geschil. De rechtbank heeft het dossier daartoe in handen gesteld van het Bureau Mediation.

Het Bureau Mediation heeft de rechtbank op 29 april 2026 medegedeeld dat partijen geen overeenstemming hebben bereikt.

De rechtbank heeft partijen laten weten dat zij een tweede zitting niet nodig vindt en heeft gevraagd of zij wel een tweede zitting willen. Omdat partijen daarna niet om een zitting hebben gevraagd, heeft de rechtbank de zaak niet nogmaals op een zitting behandeld en heeft zij het onderzoek gesloten.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit. Zij beoordeelt of het college terecht en op goede gronden heeft kunnen besluiten om de aanvraag voor het bouwplan te weigeren. Dat doet zij aan de hand van de ingediende beroepsgronden.

4. Het college laat de in het primaire besluit besloten weigering tot verlening van een omgevingsvergunning in stand onder aanvulling van de motivering daarvan. Het verwijst naar het tweede welstandsadvies waarin de PAR stelt dat het bouwplan niet in overeenstemming is met de welstandseisen omdat de verticale ribben na plaatsing van de zonnepalen niet meer voldoende zichtbaar zouden zijn. De aanvraag voldoet daarmee niet aan de redelijke eisen van welstand als bedoeld in artikel 12a van de Woningwet. Overeenkomstig artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo heeft het college, met verwijzing naar het tweede welstandsadvies, de omgevingsvergunning geweigerd.

Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Omdat de aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft de Wabo zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing op deze aanvraag.

De rechtbank stelt voorop dat de aanvraag alleen betrekking heeft op de activiteit ‘bouwen’ in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Daarom moet het college deze aanvraag toetsen aan de weigeringsgronden die zijn genoemd in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. Deze weigeringsgronden zijn limitatief en imperatief. Dat betekent dat het college moet beoordelen of zich één van deze weigeringsgronden voordoet. In dit geval heeft het college zich gebaseerd op de weigeringsgrond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo, waarin staat dat de omgevingsvergunning geweigerd moet worden indien het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft in strijd is met redelijke eisen van welstand, tenzij het college van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.

De beroepsgronden

Strijd met de redelijke eisen van welstand en onzorgvuldige besluitvorming

6. [eiser 1] voert aan dat het advies van de PAR de mogelijkheden uit de bestemmingsplannen te veel beperkt. Het plaatsen van zonnepanelen is op grond van de bestemmingsplannen immers toegestaan. Uit het advies van de commissie volgt dat, indien [eiser 1] aannemelijk maakt dat de zonnepanelen niet op een andere manier kunnen worden bevestigd, hij een akkoord van het college dient te krijgen. Het college had [eiser 1] voorafgaand aan het bestreden besluit de kans moeten geven om daarover informatie aan te leveren. De zonnepanelen kunnen namelijk niet op zo’n manier worden bevestigd dat de verticale ribben zichtbaar blijven, zo blijkt uit het rapport van [bedrijf] . De kwaliteit van het beton van de wanden (tussen de ribben) is constructief gezien van mindere kwaliteit dan dat van de ribben waarin de zonnepanelen verankerd kunnen worden. Verder is het tweede welstandsadvies van de PAR ondeugdelijk en niet zorgvuldig omdat zij negatief adviseert vanwege visuele eisen die niet volgen uit het vastgestelde kader. Zo heeft de PAR haar advies mede gebaseerd op de bestemmingsplannen 1 en 2, die niet het toetsingskader vormen. Het bouwplan voldoet aan alle acht algemene uitgangspunten van het beeldkwaliteitsplan waaraan de PAR had moeten toetsen. Daarnaast is het bestreden besluit onzorgvuldig en om meerdere redenen niet goed gemotiveerd. Ten eerste heeft het college niet beargumenteerd waarom volgens hem het huidige bouwplan niet de enige mogelijkheid is om de zonnepanelen te bevestigen en wordt onterecht de vraag gesteld of de energiebehoefte niet op een andere manier naar beneden kan worden gebracht. Ten tweede staat in het advies van de commissie dat [eiser 1] heeft aangegeven dat de ingebrekestelling niet wordt ingetrokken terwijl dat niet klopt. Ook staat hierin dat de door [eiser 1] aangedragen rapporten, het Gebouwenboek en de Deventer Bergweide Cultuurhistorische visie uit 2017 van de Stichting Industrieel Erfgoed Deventer (SIED), niet door het college zijn vastgesteld als beleid. Indien deze rapportages niet van toepassing zijn dan kan de vraag gesteld worden of het college wel voldoet aan de eisen met betrekking tot het uitvoeren van cultuurhistorische verkenning. Ten derde is het college niet ingegaan op de interpretatie van [naam 3] (auteur van het beeldkwaliteitsplan en voorheen supervisor) waarin gesteld is dat verdere verduurzaming van de silo zonder meer een goed idee is. Ten vierde stelt het college ten onrechte dat de supervisor en het college open stonden voor een dialoog terwijl in werkelijkheid in het gesprek met de supervisor niet mocht worden gesproken over de vraag waarom het bouwplan niet voldoet aan het beeldkwaliteitsplan.

7. De rechtbank overweegt hierover het volgende.

Ter beoordeling staat het tweede welstandsadvies van de PAR, nu het college dit advies heeft overgenomen en ten grondslag heeft gelegd aan de weigering om de aangevraagde vergunning te verlenen. In dit welstandsadvies stelt de PAR dat de grijze silo op grond van het bestemmingsplan 2 de bouwaanduiding ‘karakteristiek’ heeft. In de bijlage 1 bij de toelichting bij het bestemmingsplan staat “De grijze silo vormt een echt landmark voor Deventer, ooit het hoogste met een glijbekisting gemaakte gebouw. Kenmerkend is de elegante uitstraling door de verticale ribben waardoor de silo's in het gebouw aan de buitenzijde afleesbaar zijn.”. Uit het beeldkwaliteitsplan blijkt dat de bestaande silo’s, waaronder de grijze silo waar het in deze zaak over gaat, de referentie vormen voor nieuwbouw in het gebied. In lijn met het bestemmingsplan betekent dit volgens de PAR dat de karakteristiek van de grijze silo, de verticale ribben, niet verloren mogen gaan. Het plaatsen van zonnepanelen is daarom alleen maar te overwegen als de verticale ribben voldoende zichtbaar blijven. De PAR concludeert dat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling toetst de welstandscommissie het bouwplan aan de hand van de criteria in de welstandsnota aan redelijke eisen van welstand en heeft zij zich daarbij in beginsel te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt, dan wel, als het bouwplan daarvan afwijkt, die waaraan het college planologische medewerking wenst te verlenen. Naarmate het bestemmingsplan meer keuze laat tussen verschillende mogelijkheden om een bouwplan te realiseren, heeft het college - met inachtneming van de uitgangspunten van het bestemmingsplan - meer beoordelingsruimte om in het kader van de welstandstoets een ter beoordeling voorliggend bouwplan in strijd met redelijke eisen van welstand te achten zonder dat dat oordeel geacht moet worden te leiden tot een belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Indien echter uit de voorschriften en de systematiek van het bestemmingsplan volgt dat zulk een keuze niet of slechts in beperkte mate aanwezig is - met name indien de bebouwingsmogelijkheden daarin gedetailleerd zijn aangegeven - vormt die opzet bij de welstandstoets een dwingend gegeven. In dat geval wordt de grens van de welstandstoets eerder overschreden.

De rechtbank stelt vast dat bestemmingsplan 2 veel ruimte biedt om zonnepanelen te realiseren, want hierover is in dat bestemmingsplan namelijk niets geregeld. Het college heeft dus meer ruimte om in het kader van de welstandstoets een voorliggend bouwplan in strijd met de redelijke eisen van welstand te achten. De PAR geeft aan dat zij positief is over de wens tot energetische verduurzaming en zegt niet dat het plaatsen van zonnepanelen helemaal niet toegestaan is. Het gaat om deze specifieke wijze van het plaatsen van de zonnepanelen die de karakteristiek (de verticale ribben) van de grijze silo te veel aantast. De rechtbank volgt [eiser 1] dan ook niet in zijn standpunt dat het tweede welstandsadvies van de PAR de mogelijkheden uit het bestemmingsplan te veel beperkt. De rechtbank volgt [eiser 1] ook niet in zijn stelling dat de bestemmingsplannen 1 en 2 niet het toetsingskader vormen voor de welstandsadvisering door de PAR. Gelet op de hiervoor (in rechtsoverweging 7.1.) genoemde rechtspraak dient de PAR namelijk in dit geval wel te toetsen aan het geldende bestemmingsplan, dat leidend is voor de bouwmogelijkheden.

Ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat zij het standpunt van de commissie, datals [eiser 1] aannemelijk maakt dat de zonnepanelen niet anders kunnen worden bevestigd, ze een akkoord van het college moeten krijgen, niet deelt. Het college dient namelijk te beslissen op (grondslag van) een aanvraag zoals die is ingediend en hoeft niet meer te beoordelen dan dat. Daarmee is dus ook niet relevant of [eiser 1] met het rapport van [bedrijf] aannemelijk heeft gemaakt dat de zonnepanelen op de zuidgevel van de grijze silo wel of niet op een andere manier bevestigd kunnen worden dan verankerd in de ribben. Ook was het college niet verplicht om [eiser 1] voorafgaand aan het bestreden besluit de kans te geven aannemelijk te maken dat de zonnepanelen niet anders kunnen worden bevestigd. Het college diende binnen de termijnen te beslissen op de aanvraag en het bezwaar. Daarbij heeft [eiser 1] , door een ingebrekestelling te sturen, het college ertoe gedwongen om binnen de gestelde termijn op de aanvraag te beslissen.

De rechtbank is van oordeel dat het college op het tweede welstandsadvies van de PAR mocht afgaan. Uit rechtspraak van de Afdeling blijkt dat, hoewel het college niet aan een welstandsadvies gebonden is en de verantwoordelijkheid voor welstandtoetsing bij het college zelf ligt, het college wel op dat advies mag afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. In het bestreden besluit wordt getoetst of dit advies zorgvuldig tot stand gekomen is. Dat het tweede welstandsadvies wordt overgenomen hoefde het college niet nader toe te lichten. [eiser 1] heeft namelijk niet, voorafgaand aan het bestreden besluit, met een deskundigenrapport aannemelijk gemaakt dat aan de zorgvuldigheid van het tweede welstandsadvies getwijfeld moet worden of dat de conclusies daarin niet kloppen.

Tot slot komt de rechtbank niet tot de conclusie dat het bestreden besluit onzorgvuldig en onvoldoende gemotiveerd is. Anders dan [eiser 1] stelt, is het niet aan het college om te beargumenteren of er nog meer mogelijkheden zijn dan het huidige bouwplan. Daarbij heeft het college terecht de vraag gesteld of er andere manieren zijn om de energiebehoefte naar beneden te brengen. Ook de overige argumenten van [eiser 1] bieden geen grond voor deze conclusie.

Deze beroepsgronden slagen niet.

Vooringenomenheid en het gelijkheidsbeginsel

8. [eiser 1] voert aan dat het college vooringenomen en in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt, omdat, toen de gemeente Deventer zelf nog eigenaar was van de grijze silo, daaraan een groot reclamedoek bevestigd was dat het zicht op de verticale ribben geheel wegnam. Dat het college hier destijds geen omgevingsvergunning voor heeft aangevraagd toont aan dat het destijds in strijd met de wet handelde. Overigens hangt aan de gevel van de naastgelegen zwarte silo al jaren een gevelvullend reclamedoek, terwijl dit gebouw – in tegenstelling tot de grijze silo – een gemeentelijk monument is. Verder gaat het college voorbij aan de mogelijkheden die het beeldkwaliteitsplan biedt om een zestig meter hoog gebouw tegen de noordzijde van de silo te plaatsen. [eiser 1] vindt het vreemd dat dan wel in overeenstemming met de welstandseisen zou zijn.

9. De rechtbank overweegt hierover het volgende.

Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel dient sprake te zijn van een gelijk geval dat ongelijk wordt behandeld, zonder dat er een objectieve rechtvaardiging bestaat voor het verschil in handelwijze.

De rechtbank is van oordeel dat in dit geval geen sprake is van een gelijk geval. In het bestreden besluit geeft het college aan dat voor het reclamedoek op de grijze silo, dat in 2015 of 2016 is verwijderd, nooit een omgevingsvergunning is aangevraagd. Een toetsing heeft destijds dan ook niet plaatsgehad en de welstandscommissie heeft daarover toen ook geen advies uitgebracht. Er is dan ook geen sprake van verschillen in besluitvorming in gelijke gevallen. Ook het reclamedoek op de zwarte silo is niet vergelijkbaar, omdat dit een ander gebouw betreft dat lang niet zo hoog is en geen verticale ribben heeft. Verder staat de mogelijkheid om een zestig meter hoog gebouw tegen de noordzijde van de grijze silo te plaatsen beschreven in de toelichting bij het bestemmingsplan. Dit is in zoverre dan ook geen vergelijkbaar geval. En dit gebouw is bovendien niet gerealiseerd. Daar komt nog bij dat bebouwing iets anders is dan plaatsing van zonnepanelen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom niet. Ook heeft de rechtbank in hetgeen [eiser 1] heeft aangevoerd geen aanknopingspunten kunnen vinden voor de stelling dat het college vooringenomen gehandeld heeft.

Deze beroepsgronden slagen niet.

Conclusie en gevolgen

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.