RECHTBANK LIMBURG
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eijsden-Margraten
Samenvatting
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 26/2079 en 26/2080
uitspraak van de voorzieningenrechter van 6 oktober 2026 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen
[naam] , handelend onder de naam De IJsbaas, gevestigd te Margraten, eiser
(gemachtigde: mr. D.G.A.H. de Haas),
en
(gemachtigde: M.T.M. Post).
1. Deze uitspraak gaat over een last onder dwangsom wegens de verkoop van ijsbolletjes (en aanverwante producten) voor directe consumptie zonder dat eiser hiervoor een vergunning heeft. Eiser is het niet eens met de opgelegde last onder dwangsom. Hij heeft daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. Hij voert een aantal gronden aan. Aan de hand van deze gronden beoordeelt de voorzieningenrechter de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college een zorgvuldige belangenafweging heeft gemaakt en dat de voortzetting van de last onder dwangsom niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Er is namelijk geen sprake van concreet zicht op legalisatie en er zijn ook overigens geen omstandigheden die maken dat er sprake is van een bijzonder geval waarin van handhaving moet worden afgezien. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 15 juli 2026 op het bezwaar van eiser is het college bij de last onder dwangsom gebleven. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening.
Het college heeft op het verzoek om een voorlopige voorziening gereageerd met een verweerschrift.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 24 september 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college.
Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van eiser daartegen.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
De niet betwiste feiten
3. De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen partijen geen onderwerp van geschil is dat eiser in overtreding is door zonder omgevingsvergunning verkoop- en horeca-activiteiten te bedrijven. Ook is niet in geding dat het college bevoegd is om handhavend op te treden tegen deze overtreding. Verder neemt de voorzieningenrechter als vaststaand feit aan dat eiser sinds 2025 met zowel de gemeente als met de provincie in gesprek is over de mogelijkheden om de feitelijke situatie te legaliseren door een oplossing te vinden voor de verkeersproblematiek. In dat kader heeft eiser op 22 april 2026 daadwerkelijk een aanvraag voor een omgevingsvergunning gedaan, waarmee de verkoop- en horeca-activiteiten gelegaliseerd zouden kunnen worden.
Totstandkoming van het bestreden besluit
4. Eiser beschikt sinds 12 oktober 2020 over een tijdelijke omgevingsvergunning, die particuliere bewoning en het gebruik van bijgebouwen als ambachtelijke ijsmakerij op het perceel [adres 1] te Margraten mogelijk maakt. In het bijbehorend vergunningblad is expliciet opgenomen dat het perceel niet gebruikt zal worden voor horeca- en verkoopdoeleinden.
5. Op 29 november 2024 heeft eiser een principeverzoek gedaan om medewerking aan een wijziging van het omgevingsplan, welke wijziging een bedrijfsfunctie met detailhandel mogelijk maakt. Op dat principeverzoek is zowel door gemeente als provincie negatief gereageerd vanwege de verkeersveiligheid ter plaatse.
6. Op 9 maart 2026 heeft een controle plaatsgevonden op het perceel [adres 1] te Margraten. Daarbij is geconstateerd dat, in strijd met het tijdelijke deel van het omgevingsplan en zonder een geldende omgevingsvergunning, losse producten werden verkocht voor directe consumptie, zoals zelfgemaakt ijs, frisdrank en aanverwante artikelen.
7. Naar aanleiding van de geconstateerde overtreding is een waarschuwingsbrief aan eiser verzonden, waarin oplegging van een last onder dwangsom werd aangekondigd indien eiser de overtreding niet zou stoppen. Op 9 april 2026 heeft vervolgens een nieuwe controle plaatsgevonden, waarbij is vastgesteld dat de verkoop voor directe consumptie niet gestaakt is. Daarom is bij besluit van 15 april 2026 een last onder dwangsom opgelegd. De last verplicht eiser om binnen één week de verkoop voor directe consumptie te staken en gestaakt te houden. Anders verbeurt eiser een dwangsom van € 1.500 per overtreding met een maximum van € 15.000.
8. Eiser heeft bezwaar ingesteld tegen het primaire besluit van 15 april 2026 en tevens om een voorlopige voorziening verzocht. Bij uitspraak van 24 april 2026 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen en bepaald dat het primaire besluit wordt geschorst tot zes weken nadat op het bezwaar is beslist.
9. Met het besluit van 15 juli 2025 (het bestreden besluit) heeft het college op het bezwaar van eiser besloten. Daarin wordt het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en wordt het primaire besluit, met aanvulling van de motivering, in stand gelaten. De aanvullende motivering ziet op zowel de belangenafweging alsmede op de hoogte van de dwangsom.
Toetsingskader
10. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
De beoordeling van de beroepsgronden
11. Eiser stelt zich op het standpunt dat de gewijzigde omstandigheden ten tijde van de heroverweging op bezwaar onvoldoende kenbaar dan wel onjuist zijn meegewogen in het bestreden besluit. Deze omstandigheden maken volgens hem dat van handhaving moest worden afgezien. Eiser doelt dan op de vergevorderde stand van zaken van de vergunningsaanvraag, waaruit concreet zicht op legalisatie kan worden afgeleid. Ter onderbouwing van zijn invulling van het begrip concreet zicht op legalisatie, verwijst eiser naar een uitspraak van de rechtbank Gelderland. Ook heeft eiser stukken aangeleverd waaruit moet blijken dat er ten tijde van de zitting opnieuw voortgang is geboekt om de belemmeringen omtrent de realisatie van de voorgestelde verkeersoplossing weg te nemen. Daarnaast stelt eiser dat het college een onevenwichtige belangenafweging heeft gemaakt. Eiser betoogt dat meer gewicht had moeten worden toegekend aan zijn inspanningen om tot legalisatie te komen en aan de financiële consequenties van de last onder dwangsom voor zijn bedrijf en werknemers.
12. De voorzieningenrechter is met eiser van oordeel dat de heroverweging van herstelbesluiten een tweeslag kent. Niet alleen moet het bestuursorgaan bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van het primaire besluit destijds terecht zijn besluit heeft genomen, maar ook feiten en omstandigheden die zich ná de oplegging van een herstelsanctie hebben voorgedaan bij zijn heroverweging te betrekken. Dit is immers vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). De door eiser aangevoerde gronden roepen daarmee de rechtsvraag op of er sprake was van bijzondere omstandigheden ten tijde van het bestreden besluit die handhaving op dat moment onevenredig maken, waardoor van voortzetting van het handhavingstraject moest worden afgezien.
13. Bij de beantwoording van deze vraag geldt als uitgangspunt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving.
Bij de vraag of van handhavend optreden in dit geval moest worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Dit betekent dat de bestuursrechter, afhankelijk van de aangevoerde beroepsgronden, toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
14. De voorzieningenrechter begrijpt uit de argumentatie van eiser dat hij de noodzaak en de evenwichtigheid van het bestreden besluit bestrijdt nu er ten eerste sprake is van concreet zicht op legalisatie en ten tweede dat de last onder dwangsom, vanwege de lopende vergunningaanvraag, de daarmee verband houdende inspanningen van eiser en de financiële consequenties voor de bedrijfsvoering, niet in verhouding staat tot de met die last te dienen doelen. De voorzieningenrechter ziet echter in deze omstandigheden geen aanleiding voor het oordeel dat er sprake is van een bijzonder geval waarin van voortzetting van het handhavend optreden moest worden afgezien. Daarvoor is het volgende van belang.
Is er sprake van concreet zicht op legalisatie?
15. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ten tijde van het bestreden besluit geen sprake was van concreet zicht op legalisatie. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestaat concreet zicht op legalisatie als er een aanvraag is ingediend en het college ook bereid is om de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen, tenzij op voorhand duidelijk is dat de omgevingsvergunning geen rechtskracht zal verkrijgen.
Zoals uit het bestreden besluit en de toelichting ter zitting blijkt, was het college op het moment van het bestreden besluit (nog) niet bereid om een omgevingsvergunning te verlenen waarmee de overtreding wordt gelegaliseerd. In dit verband heeft het college aangevoerd dat er nog geen zekerheid was over de uitvoerbaarheid van de voorgestelde verkeersoplossing. Reeds uit de negatieve reactie op het principeverzoek van eiser blijkt dat de verkeersveiligheid een zwaarwegend punt voor het college is. Verder heeft de gemachtigde van het college ter zitting toegelicht dat het college nog niet is toegekomen aan een volledige beoordeling van de aanvraag van de omgevingsvergunning (de zogenoemde ETFAL-toets) nu de aanvraag is geschorst om eerst duidelijkheid te verkrijgen over de uitvoerbaarheid van de voorgestelde verkeersoplossing. De voorzieningenrechter begrijpt uit deze gang van zaken dat het college weliswaar bereid is om mee te denken hoe de situatie gelegaliseerd kan worden, maar dat daarmee nog niet de bereidheid vaststaat om de gevraagde vergunning voor de verkoop van bolletjes ijs en aanverwante producten daadwerkelijk te verlenen. Bij deze stand van zaken is er geen sprake van concreet zicht op legalisatie.
Dit oordeel wordt ook niet anders met de stukken die door eiser daags voor de zitting zijn overgelegd. Het betreft e-mailcorrespondentie met grondeigenaar Enexis over de uitvoerbaarheid van de voorgestelde verkeersoplossing en, eveneens in het kader van die uitvoerbaarheid, een rapport over mogelijke ecologische belemmeringen met het oog op het leefgebied van de das. Dit is immers informatie van na het bestreden besluit, terwijl de gestelde aanwezigheid van concreet zicht op legalisatie moet worden beoordeeld aan de hand van de feiten en omstandigheden en het recht zoals die zich voordeden onderscheidenlijk golden ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. Daarom kan de voorzieningenrechter deze informatie niet bij haar oordeel te betrekken of er sprake is van concreet zicht op legalisatie.
Zijn er andere omstandigheden van het concrete geval die leiden tot het oordeel dat er sprake is van een bijzonder geval om van voortzetting van handhavend optreden af te zien?
16. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college een zorgvuldige en kenbare belangenafweging heeft gemaakt in het bestreden besluit en ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het onevenredig was om handhaving voort te zetten.
In het bestreden besluit wordt over de gemaakte belangenafweging vermeld dat er nog steeds sprake is van een situatie die in strijd is met het omgevingsplan en waarvoor de benodigde vergunningen ontbreken. Daarbij acht het college van belang dat de toepasselijke regels mede zien op het waarborgen van de verkeersveiligheid en het voorzien in voldoende parkeervoorzieningen. Het belang van de verkeersveiligheid weegt daarbij zwaar. Het college kan niet vaststellen dat de verkoop- en horeca-activiteiten op verantwoorde wijze kunnen plaatsvinden zolang geen verkeersveilige ontsluiting op de N-weg kan worden gerealiseerd en niet verzekerd is dat voldoende parkeervoorzieningen aanwezig zijn. Daarnaast vermeldt het besluit dat vergunningverlening op dit moment onzeker is, onder meer omdat voor de beoogde verkeerskundige oplossing medewerking van derden nodig is en aanvullende toestemming vereist is. Ook moet nog aangetoond worden dat het uitvoeren van werkzaamheden geen beschermde dassen verstoort. Door deze onzekerheden kon eventuele toekomstige vergunningverlening volgens het college niet worden afgewacht.
De voorzieningenrechter ziet in deze overweging de noodzaak van de last onder dwangsom kenbaar en navolgbaar gemotiveerd. De onveilige verkeerssituatie wordt onderstreept door de lijst met meldingen van gevaarlijke incidenten en komt ook tot uitdrukking in de verkeerstudie door JENS, die eiser heeft laten uitvoeren. Dat eiser zijn best doet om hiervoor een oplossing te vinden, doet niets af aan het feit dat juist die verkeersveiligheid op het moment van het bestreden besluit nog niet geborgd was en bovendien nog onzeker was of de door eiser voorgestelde verkeersoplossing uitgevoerd kan worden.
De hiervoor aangehaalde belangenafweging acht de voorzieningenrechter ook evenwichtig. Uitgangspunt is immers dat handhaving in het algemeen belang is. In dit geval krijgt dat algemeen belang met name concreet vorm door de verkeersveiligheid die in het geding is. Verder is voor het oordeel redengevend dat eiser zich bewust was van de overtreding. Hij wist dat de verkoop voor directe consumptie niet mocht en is er desalniettemin mee gestart. Ter zitting heeft hij toegelicht dat hij dit heeft gedaan om extra inkomsten te generen in coronatijd en tevens om aan de groeiende vraag van zijn clientèle te voldoen. Dat is echter een bedrijfsmatige afweging die voor rekening en risico van eiser moet blijven. Daarnaast heeft eiser niet met gegevens of stukken onderbouwd dat zijn bedrijf in acute nood komt te verkeren op het moment dat hij de overtreding moet staken of de last onder dwangsom moet voldoen. Aldus is het naar het oordeel van de voorzieningenrechter navolgbaar dat doorslaggevend belang aan de verkeersveiligheid is toegedicht.
17. Alles bij elkaar genomen, is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college een zorgvuldige belangenafweging heeft gemaakt en daarbij naar alle relevante omstandigheden heeft gekeken ten tijde van het bestreden besluit. De voorzieningenrechter komt daarom tot het oordeel dat voortzetting van de last onder bestuursdwang niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen
Conclusie en gevolgen
18. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.E.J. Maas, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. K.J.M. Thelen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op: 6 oktober 2026 .
De griffier is niet in de gelegenheid
om de uitspraak te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 6 oktober 2026.
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:86:
1. Indien het verzoek wordt gedaan indien beroep bij de bestuursrechter is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, kan hij onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
2. Indien de bestuursrechter in eerste en hoogste aanleg uitspraak doet, kan het eerste lid slechts worden toegepast indien partijen daarvoor toestemming hebben gegeven.
3. Partijen worden in de uitnodiging, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, gewezen op de bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid, en indien de bestuursrechter in eerste en hoogste aanleg uitspraak doet, tevens op de voorwaarde, bedoeld in het tweede lid.