RECHTBANK GELDERLAND
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
[vereniging] , uit [plaats] , eiseres
het college van dijkgraaf en heemraden van het Waterschap Rivierenland
Samenvatting
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 25/4264
in de zaak tussen
(gemachtigde: mr. J. Monster),
en
(gemachtigde: mr. J. Uijlenbroek).
1. Deze uitspraak gaat over een handhavingsverzoek van eiseres vanwege vermeende oppervlakte- en grondwaterverontreiniging op tientallen percelen in de regio Rivierenland. Eiseres is het er niet mee eens dat het college het verzoek niet in behandeling heeft genomen en het daartegen gerichte bezwaar vervolgens niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het besluit van het college.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college het door eiseres ingediende bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep is ongegrond en eiseres krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Bij besluit van 6 maart 2025 heeft het college het handhavingsverzoek van eiseres niet in behandeling genomen. Het bezwaar van eiseres heeft het college met het bestreden besluit van 11 augustus 2025 niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Nadat de rechtbank besloten heeft tot een zitting is namens eiseres op 1 april 2026 nog een processtuk ingediend ter aanvulling en/of verdieping van de gronden.
De rechtbank heeft het beroep op 16 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: gemachtigde van eiseres en gemachtigde van het college in het bijzijn van [persoon] , werkzaam bij het college als vakspecialist handhaving.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat de zaak over?
3. Eiseres heeft op 10 februari 2025 een handhavingsverzoek bij het college ingediend. Zij heeft - kort samengevat - verzocht om ervoor te zorgen dat het gebruik van bestrijdingsmiddelen wordt gestaakt, althans dat de oppervlakte- en grondwaterverontreiniging ten gevolge van het gebruik van bestrijdingsmiddelen op 37 in het verzoek vermelde percelen zo snel mogelijk wordt beëindigd en om maatwerkvoorschriften op te leggen aan de exploitant(en) van de percelen, zodat wordt voldaan aan de Habitatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water (hierna: de KRW).
Bij bericht van 13 februari 2025 heeft het college eiseres gevraagd om het handhavingsverzoek met specifieke informatie aan te vullen. In haar bericht van 19 februari 2025 heeft eiseres op dit verzoek gereageerd.
Op 6 maart 2025 heeft het college het handhavingsverzoek op grond van de Habitatrichtlijn niet in behandeling genomen, omdat niet het college maar de provincie bevoegd is om op deze grondslag handhavend op te treden. Ook het handhavingsverzoek op grond van de KRW, meer specifiek de zorgplicht van artikel 2.11 van het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: het Bal) en de zorgplicht op grond van de Waterschapsverordening Waterschap Rivierenland (hierna: de Waterschapsverordening), neemt het college niet in behandeling, omdat het verzoek onvoldoende concreet is in de zin van artikel 4:2, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het college heeft het door eiseres ingediende bezwaar bij besluit van 11 augustus 2025 niet-ontvankelijk verklaard. Voor de motivering volgt het college het advies van de Adviescommissie ingevolge Algemene wet bestuursrecht, die concludeert dat het handhavingsverzoek van 10 februari 2025 te algemeen en onvoldoende specifiek is geformuleerd om te kunnen kwalificeren als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Zo bevat het handhavingsverzoek geen specifieke gegevens over de aard van de vermeende overtredingen of de locatie en tijd van de overtredingen. In het bezwaarschrift wordt bovendien niet nader aangegeven om welke concrete overtredingen het precies gaat en welke waterlichamen specifiek getroffen zouden zijn. Omdat het verzoek niet als een aanvraag is te kwalificeren, stelt het college dat met het bericht van 6 maart 2025 geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is genomen, zodat daartegen geen bezwaar openstaat. Om die reden besluit het college dat het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk is.
Eiseres is het hier niet mee eens en is op 22 september 2025 in beroep gekomen. De kern van het geschil tussen partijen ziet op de vraag of het handhavingsverzoek van eiseres voldoende concreet is en daarom een aanvraag is waarop het college had moeten beslissen.
Is er sprake van een aanvraag en daarmee van een (te nemen) besluit?
4. Eiseres betoogt dat het handhavingsverzoek voldoende concreet is om inhoudelijk te worden beoordeeld. Daartoe voert eiseres aan dat ‘voldoende concreet’ niet betekent dat zij gehouden is om de precieze locaties of tijden te vermelden waar en wanneer een overtreding plaatsvindt. Volgens eiseres is het een feit van algemene bekendheid dat de niet-biologische bomenteelt, door het gebruik van verontreinigende bestrijdingsmiddelen, bijdraagt aan de bestrijdingsmiddelenproblematiek in de wateren in de directe omgeving en mogelijk ook daarbuiten. Samen met de lijst van 37 percelen, stelt eiseres hiermee voldoende aanknopingspunten te hebben geboden voor nader onderzoek naar overtredingen door het college. De bewijslast voor het bestaan van overtredingen ligt volgens eiseres bij het college, deze kan niet naar eiseres verschuiven. Ter onderbouwing van haar betoog wijst eiseres nog op de uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 30 maart 2026, waarin is geoordeeld dat het college onvoldoende heeft onderzocht of sprake was van een overtreding van artikel 2.11 van het Bal. Daarnaast maakt eiseres nog melding van een brief van het college aan telers, waarin het college zou erkennen dat sprake is van normoverschrijdingen door het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Daarmee is het bestaan van overtredingen een gegeven en zou dat al voldoende aanleiding moeten zijn voor het college om handhavend op te treden.
Het college handhaaft zijn standpunt dat het handhavingsverzoek (inclusief de aanvulling daarop van 19 februari 2025) onvoldoende concreet is. Het verzoek is gebaseerd op algemene vermoedens van mogelijke overtredingen, zonder feitelijke onderbouwing of specifieke aanknopingspunten. De combinatie van vermoedens met een verwijzing naar de percelen als mogelijke overtredingslocatie is voor het college onvoldoende om het bestaan van overtredingen aan te nemen en nader onderzoek te verrichten. Ook de brief waar eiseres naar verwijst bevat geen concrete aanwijzingen voor een overtreding.
Toetsingskader
5. Artikel 1:3, derde lid, van de Awb luidt:
“Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.”
Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb luidt:
“Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.”
Artikel 4:2, tweede lid, van de Awb luidt:
“De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.”
Artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb luidt:
“Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien: (…)
c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.”
Inhoudelijk oordeel
6. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of het verzoek van eiseres voldoende concreet is om als aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb te worden aangemerkt, zodat de reactie daarop van het college van 6 maart 2025 als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt.
Handhaving is een bevoegdheid en daarmee de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag. Niet ieder verzoek aan het bevoegd gezag om op te treden of maatregelen te treffen, is een aanvraag om een handhavingsbesluit. Een verzoek daartoe hoeft over het algemeen niet het bewijs te bevatten dat tot handhaving móet worden overgegaan. Het ligt wel op de weg van de verzoeker om het bevoegd gezag enige aanknopingspunten te bieden voor onderzoek naar de vraag of er een overtreding wordt begaan. De rechtbank verwijst hiervoor naar rechtspraak van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) en sluit daarbij aan. Een te algemeen geformuleerd of onbepaald verzoek, kan niet worden opgevat als een verzoek om een besluit te nemen tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie. De reactie op dat verzoek, kan dan ook niet worden aangemerkt als een besluit.
De rechtbank oordeelt dat het verzoek van eiseres om ervoor te zorgen dat het gebruik van bestrijdingsmiddelen op 37 percelen in de regio Rivierenland wordt gestaakt – althans dat de oppervlakte- en grondwaterverontreiniging die ten gevolge daarvan ontstaat zo snel mogelijk wordt beëindigd – en om maatwerkvoorschriften op te leggen aan de exploitant(en) van die percelen zodat wordt voldaan aan de Habitatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water te onbepaald is om als aanvraag te worden aangemerkt. Daarvoor is van belang dat eiseres alleen wijst op het volgens haar bestaande feit van algemene bekendheid dat bij niet-biologische bomenteelt bestrijdingsmiddelen worden gebruikt en dat deze bestrijdingsmiddelen schadelijk zijn voor de waterkwaliteit. Eiseres verzuimt echter om een begin van bewijs te leveren dat er sprake is van een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam zoals bedoeld in artikel 2.11 van het Bal, waarvoor het college bevoegd gezag is. Het verzoek komt daarmee in feite neer op het verzoek om bij alle bedrijven op de door eiseres aangeduide percelen controles uit te voeren op naleving van het Bal en de Waterschapsverordening. Dat blijkt ook uit de toelichting van eiseres op zitting in reactie op de vraag van de rechtbank wat zij met het verzoek beoogt. Hierop heeft eiseres geantwoord dat zij wil dat de watervervuiling door bestrijdingsmiddelen wordt teruggebracht. Hierin speelt het college in haar ogen een belangrijke rol als het orgaan dat het verband kan leggen tussen normoverschrijdingen en het handelen van telers, door bijvoorbeeld daar waar directe lozing op het oppervlaktewater plaatsvindt nader onderzoek te doen. Naar het oordeel van de rechtbank biedt dat het college onvoldoende aanknopingspunten voor gericht onderzoek naar de vraag of er een overtreding wordt begaan.
Omdat het verzoek te onbepaald is heeft het college terecht geconcludeerd dat het handhavingsverzoek geen aanvraag betreft in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Dat betekent dat op dat verzoek geen inhoudelijk besluit hoefde te worden genomen en dat het college het bezwaar van eiseres bij het ontbreken van een besluit terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep van eiseres is ongegrond.
Voor zover eiseres betoogt dat een handhavingsverzoek niet de precieze locaties of tijdstippen van overtredingen hoeft te vermelden en dat handhaving op basis van kadastrale perceelaanduidingen wel degelijk mogelijk is, kan de rechtbank daar in algemene zin in meegaan. Maar specifiek voor deze situatie maakt dat het oordeel van de rechtbank niet anders, omdat, zoals in 6.2 al is overwogen, het ontbreekt aan specifieke aanknopingspunten voor onderzoek naar de vraag of er een overtreding wordt begaan waarvoor het college het bevoegd gezag is.
Dat is overigens precies wat het college met de brief waar eiseres naar verwijst heeft gedaan. Naar aanleiding van het gegeven dat het college vaak zorgwekkend hoge normoverschrijdingen van gewasbeschermingsmiddelen in het oppervlaktewater binnen het waterschap heeft aangetroffen, zijn boomtelers in deze brief gevraagd om extra aandacht voor het middelengebruik ten behoeve van een betere waterkwaliteit in de regio. Daarnaast heeft het college aangekondigd dat controles op het correcte gebruik van gewasbeschermingsmiddelen meer prioriteit krijgen. Het is mogelijk dat daar op termijn concrete aanwijzingen voor overtredingen uit zullen volgen. Maar de brief als zodanig bevat daarvoor nog geen aanknopingspunten. De stelling van eiseres dat het college heeft erkend dat sprake is van overtredingen door bomentelers op de 37 percelen is naar het oordeel van de rechtbank met deze brief niet aannemelijk gemaakt.
Tot slot merkt de rechtbank op dat de uitspraak van rechtbank Noord-Nederland in dit geval niet relevant is. In die zaak is namelijk sprake van een inhoudelijke beoordeling van het handhavingsverzoek. Daar komt de rechtbank in de zaak die nu voorligt niet aan toe, omdat zij heeft geoordeeld dat het college het handhavingsverzoek terecht niet in behandeling heeft genomen en het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk heeft kunnen verklaren. Bovendien heeft de rechtbank geen inzage in het handhavingsverzoek dat aan de door eiseres aangedragen uitspraak vooraf ging. Omdat (de formulering van) het handhavingsverzoek bepalend is voor het al dan niet in behandeling nemen ervan, kan zonder inzage in dat verzoek niet zonder meer worden aangenomen dat sprake is van vergelijkbare situaties. Naar het oordeel van de rechtbank kan de uitspraak van rechtbank Noord-Nederland niet dienen ter ondersteuning van het betoog van eiseres dat het college zijn onderzoeksplicht naar overtredingen moet vervullen.
Heeft het college het verzoek om maatwerkvoorschriften buiten behandeling kunnen laten?
7. Eiseres betoogt dat het college niet tijdig heeft beslist op een verzoek om maatwerkvoorschriften en stelt het college in gebreke. Daartoe voert eiseres aan dat het college het verzoek van eiseres om voor de verschillende projecten op de aangedragen percelen maatwerkvoorschriften te stellen die de zorgplicht van artikel 2.11 van het Bal concretiseren, ten onrechte zonder motivering niet heeft behandeld. Daarmee zou het college miskennen dat “in het licht van artikel 11, vijfde lid, van de KRW, de gemeenschapstrouw en de zorgplicht van de overheid voor het recht op een gezonde leefomgeving en waterkwaliteit, een wettelijke bevoegdheid ook een plicht veronderstelt om de regels te stellen die nodig zijn om het kwaliteitsdoel te halen.”
Op de zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het verzoek om maatwerkvoorschriften als verlengstuk van het handhavingsverzoek is te beschouwen. En omdat het handhavingsverzoek onvoldoende concreet is bevonden is het stellen van maatwerkvoorschriften volgens het college ook niet mogelijk. Het college betwist dan ook dat hij in gebreke is geweest. Met het besluit om het handhavingsverzoek buiten behandeling te laten, stelt het college ook te hebben gereageerd op het verzoek om maatwerkvoorschriften.
De rechtbank stelt vast dat de ingebrekestelling, ingediend per e-mailbericht van 1 april 2026, en het verweerschrift van het college van diezelfde datum elkaar hebben gekruist. Dat betekent dat het college niet eerder op dit deel van het betoog van eiseres heeft kunnen reageren en daarom ook niet inhoudelijk behandeld hoeft te worden. De rechtbank gaat mee met het betoog van het college dat met het niet in behandeling nemen van het handhavingsverzoek ook het verzoek om maatwerkvoorschriften is afgedaan.
In de aanvulling op het handhavingsverzoek heeft eiseres namelijk verduidelijkt dat wat haar betreft de overtreding bestaat uit het schenden van de zorgplicht van artikel 2.11, eerste lid, van het Bal. Om die schending ongedaan te maken verzoekt eiseres aan het college om maatwerk, waarmee de zorgplicht voor het concrete geval kan worden ingevuld. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt hieruit dat het college het verzoek om maatwerkvoorschriften als verlengstuk van het handhavingsverzoek heeft kunnen beschouwen; in die zin dat de beoordeling van het verzoek om maatwerk pas aan de orde komt nadat is komen vast te staan dat sprake is van een overtreding. En daar schort het aan in deze zaak. De rechtbank heeft hiervoor namelijk overwogen dat het college het handhavingsverzoek niet inhoudelijk heeft hoeven behandelen. Dat betekent dat het bestaan van overtredingen niet is komen vast te staan en dat het college heeft mogen aannemen dat het verzoek om maatwerkvoorschriften daarmee ook niet aan de orde is. Het betoog van eiseres slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Emaus, rechter, in aanwezigheid van
mr. S.G. Hoijinck, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier is verhinderd te tekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.