RECHTBANK GELDERLAND
uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 september 2026
in de zaak tussen
[bedrijf] , uit [plaats] , verzoekster
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland
Samenvatting
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 26/3425
(gemachtigde: mr. C.J. Schipperus),
en
(gemachtigden: mr. C.P.A. Bots en [gemachtigde] ).
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de aan verzoekster opgelegde last onder dwangsom in verband met het innemen van afvalstoffen in strijd met een vergunningvoorschrift uit een aan haar verleende omgevingsvergunning.
De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het bezwaar van verzoekster geen redelijke kans van slagen heeft en dat het college de last onder dwangsom heeft mogen opleggen. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt daarom afgewezen. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 9 juni 2026 heeft het college de last onder dwangsom opgelegd. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 10 september 2026 op zitting behandeld. Namens verzoekster hebben [persoon] en de gemachtigde deelgenomen aan de zitting. Het college heeft zich op zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3. De voorzieningenrechter bespreekt hieronder eerst kort waar deze zaak over gaat. Daarna beoordeelt zij of er aanleiding is om een voorlopige voorziening te treffen. Daarvoor is van belang of het bezwaar van verzoekster een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan namelijk een reden zijn om de last onder dwangsom bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen. Of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft, beoordeelt de voorzieningenrechter aan de hand van de gronden van verzoekster.
Waar gaat deze zaak over?
4. Verzoekster is een afvalverwerker en aan haar is op 18 september 2023 een omgevingsvergunning verleend. In die omgevingsvergunning is een vergunningvoorschrift (voorschrift 2.1.1) opgenomen, waaruit met zoveel woorden volgt dat verzoekster zich moet houden aan het bij de aanvraag gevoegde acceptatie en- verwerkingsbeleid (AV-beleid) en de administratieve organisatie en controle (AO/IC), vastgesteld op 16 februari 2023. In dit document is in tabel 2.1 opgenomen welke afvalstoffen door de inrichting worden geaccepteerd:
Op 17 maart 2026 heeft een toezichthouder van het college een controle verricht bij verzoekster. Tijdens dit bezoek heeft de toezichthouder gesproken met de heer [persoon] . Hij heeft verklaard dat er op 15 januari 2026 afvalstoffen zijn ingenomen van het bedrijf Kraft Heinz en dat deze afvalstoffen zijn geregistreerd onder een andere Euralcode dan in bovenstaande tabel is genoemd. Op basis van verklaringen van medewerkers van het bedrijf Kraft Heinz en de heer [persoon] en de administratie over de ingenomen afvalstoffen constateert het college dat er door verzoekster afvalstoffen zijn ingenomen die niet zijn genoemd in tabel 2.1 van het Afvalstoffenregister uit het bij de vergunning van 18 september 2023 behorende A&V-beleid en AO/IC beleid. Dat is in strijd met vergunningvoorschrift 2.1.1 en levert een overtreding van artikel 5.5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Omgevingswet op.
Bij brief van 21 april 2026 heeft het college zijn voornemen geuit om hier handhavend tegen op te treden. Bij besluit van 9 juni 2026 heeft het college hier definitief toe besloten. Verzoekster is gelast om herhaling van de overtreding te voorkomen. Dit kan zij doen door geen afvalstoffen meer in te nemen die niet staan vermeld in het afvalstoffenregister van tabel 2.1 behorend bij de omgevingsvergunning van 18 september 2023.
Bij besluit van 15 juli 2026 heeft het college de werking van het besluit opgeschort tot één dag na de uitspraak van de voorzieningenrechter. Daarnaast heeft het college, in datzelfde besluit, de hoogte van de dwangsom gewijzigd. De dwangsom is nu vastgesteld op € 1,- per kilogram ingenomen niet vergunde afvalstof, met een minimumbedrag van € 500,- per geconstateerde overtreding en een maximumbedrag van € 10.000,- in totaal. Het verzoek om een voorlopige voorziening heeft op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede betrekking op het besluit van 15 juli 2026.
Is sprake van een spoedeisend belang?
5. Verzoekster stelt dat sprake is van een spoedeisend belang, omdat zij het risico loopt dat zij bij eerstvolgende constateringen dwangsommen verbeurt. Het college daarentegen meent dat er geen spoedeisend belang is. De last onder dwangsom ziet niet op het ongedaan maken van een nu bestaande overtreding, maar op het voorkomen van herhaling van een overtreding. Het ligt dan ook geheel in de invloedssfeer van verzoekster of er wel of niet een dwangsom wordt verbeurd.
Omdat partijen van mening verschillen over de vraag of sprake is van een spoedeisend belang, beoordeelt de voorzieningenrechter dat eerst. Voor het treffen van een voorlopige voorziening hangende de bezwaarprocedure bestaat alleen aanleiding als sprake is van een spoedeisend belang. Daarvan is sprake als de beslissing op bezwaar niet kan worden afgewacht. De beslissing op bezwaar kan niet worden afgewacht als er vóór die tijd onomkeerbare gevolgen ontstaan of dreigen te ontstaan.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat er wel sprake is van een spoedeisend belang. Daarvoor is van doorslaggevend belang dat verzoekster het risico loopt om dwangsommen te verbeuren vóórdat er een beslissing op bezwaar is genomen. Zoals het college in principe terecht opmerkt betreft het weliswaar een last ter voorkoming van herhaling en heeft verzoekster in zoverre zelf in de hand heeft of zij de overtreding opnieuw begaat, maar dat maakt niet dat er geen sprake is van een spoedeisend belang. Verzoekster moet er namelijk actief op toezien dat zij geen nieuwe overtreding begaat en hiervoor moet verzoekster mogelijk maatregelen nemen en haar bedrijfsvoering aanpassen. Het strekt te ver als verzoekster geen oordeel van de voorzieningenrechter zou kunnen krijgen over of het treffen van deze maatregelen ter voorkoming van overtredingen van haar kunnen en mogen worden verlangd.
Beginselplicht tot handhaving
6. Verzoekster betwist niet dat zij op 15 januari 2026 afvalstoffen heeft ingenomen in strijd met vergunningvoorschrift 2.1.1 van de omgevingsvergunning van 18 september 2023. Reeds daarom is sprake van een overtreding. Als sprake is van een overtreding, is het college bevoegd om daar handhavend tegen op te treden. Als uitgangspunt geldt dat het college in de regel ook gebruik moet maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Dit wordt ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving.
In bepaalde gevallen mag van het college toch worden verwacht dat het afziet van handhavend optreden. Dat is bijvoorbeeld het geval als handhavend optreden onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
Is de last te verstrekkend?
7. In het bestreden besluit is een generieke last opgenomen, waarbij een dwangsom verbeurt bij iedere overtreding van het betreffende vergunningvoorschrift. Dit is te algemeen en te verstrekkend, aldus verzoekster. Verzoekster verbeurt nu reeds een dwangsom bij de eerste de beste constatering van een willekeurige afvalstof op het terrein die niet valt onder het genoemde register. Daarmee is de last ongericht. Eerdere lasten die op deze manier geformuleerd waren, waren concreet en gericht op een specifieke situatie. Dat is hier niet het geval.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat een last moet dienen ter beëindiging van de overtreding, of in dit geval ter voorkoming van herhaling daarvan. De overtreding is gelegen in het innemen van afval dat op grond van de vergunning niet is toegestaan, hetgeen in strijd is met vergunningvoorschrift 2.1.1. De last is gericht op het voorkomen van het herhaling van het handelen in strijd met dat voorschrift. Concreet betekent dit dat verzoekster geen andere afvalstoffen meer mag innemen dan worden genoemd in tabel 2.1 van het afvalstoffenregister behorend bij de omgevingsvergunning van 18 september 2023.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de last in dit geval niet te algemeen en ook niet te verstrekkend is. De last strekt ter voorkoming van herhaling van de overtreding van vergunningvoorschrift 2.1.1 en in zoverre is verzoekster gelast dat zij zich in de toekomst blijft houden aan dit vergunningvoorschrift. De last is voldoende concreet toegespitst op het voorkomen van herhaling van die overtreding. Anders dan verzoekster meent, had het college de last ook niet hoeven te beperken tot één specifieke afvalstof. Zoals het college op zitting terecht heeft gesteld zou een ander oordeel tot gevolg hebben dat anders niet effectief handhavend opgetreden zou kunnen worden, nu het college dan steeds per afvalstof een afzonderlijk handhavingsbesluit zou moeten nemen. Daarmee wordt niet effectief voorkomen dat verzoekster afvalstoffen inneemt die zij niet in mag nemen.
De bezwaargrond heeft geen redelijke kans van slagen.
Is handhavend optreden onevenredig?
8. Verzoekster stelt dat handhavend optreden onevenredig is. Overtreding van vergunningvoorschrift 2.1.1 komt vaker voor, maar daarop wordt alleen in bijzondere gevallen met een last onder dwangsom gereageerd. En als er dan een last wordt opgelegd, dan is die niet ongericht – zoals nu het geval is – maar gericht. Het is niet te volgen en ook niet te begrijpen waarom één incidentele handeling tot een directe sanctie leidt, terwijl op andere innames van niet in het register opgenomen afvalstoffen met een controle of waarschuwing is gereageerd. Daaruit mocht verzoekster afleiden dat niet iedere overtreding meteen tot een last onder dwangsom leidt, te meer daar het in dit specifieke geval ook nog eens om een incident gaat (en niet om een regelmatig terugkerende casus). Het is onevenredig dat het college nu een dergelijk verstrekkende last heeft opgelegd.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat handhavend optreden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom ter voorkoming van herhaling van de overtreding in dit geval niet onevenredig is. Het feit dat het college in andere gevallen eerst gewaarschuwd heeft of een concretere last heeft opgelegd, maakt niet dat het college nu – bij een nieuwe constatering van een nieuwe overtreding – geen ruimere last mag opleggen ter voorkoming van herhaling. Het college heeft daar op zitting ook over toegelicht dat het (handhavings)instrument bepaald wordt aan de hand van de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht. Welk middel wordt gekozen hangt bijvoorbeeld af van het gedrag van de overtreder. Soms volgt eerst een waarschuwingsbrief, maar in dit geval heeft het college voor een last onder dwangsom ter voorkoming van herhaling gekozen. Dat acht de voorzieningenrechter niet onredelijk. Het college heeft daar terecht bij in aanmerking genomen dat eerder overtredingen zijn geconstateerd en dat de middelen waar het college toen voor heeft gekozen kennelijk onvoldoende effect hebben gehad om toekomstige overtredingen te voorkomen. Daar komt bij dat verzoekster op zitting heeft toegelicht dat zij de overtreding waar het bestreden besluit op gebaseerd is bewust heeft begaan. Zij was zich ervan bewust dat zij de betreffende afvalstof niet mocht innemen, maar heeft dit desondanks toch gedaan. Het is de voorzieningenrechter verder niet gebleken van andere omstandigheden aan de zijde van verzoekster die maken dat handhavend optreden onevenredig zou zijn.
De bezwaargrond heeft geen redelijke kans van slagen.
Hoogte van de dwangsommen
9. Verzoekster heeft nog aangevoerd dat de dwangsommen te hoog zijn. Het is de voorzieningenrechter niet gebleken dat verzoekster in acute financiële nood raakt als zij de dwangsommen met deze hoogte zou verbeuren. De voorzieningenrechter ziet dan ook geen aanleiding om over deze grond een oordeel te geven in deze spoedprocedure. Dat laat uiteraard onverlet dat het college in de beslissing op bezwaar wel moet heroverwogen of de dwangsommen niet te hoog zijn. Mocht verzoekster dwangsommen verbeuren en mocht in bezwaar blijken dat deze te hoog waren, dan moet het college het verschil terugbetalen.
Conclusie en gevolgen
10. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af, omdat het bezwaar van verzoekster geen redelijke kans van slagen heeft.
Voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht bestaat dan ook geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier, en wordt openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
De voorzieningenrechter en de griffier zijn verhinderd om deze uitspraak te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: