ECLI:NL:PHR:2026:981

1. Inleiding

Clusters over biodiesel

In augustus 2013 is een zending van zowel biodiesel uit de VS als biodiesel uit de Unie geplaatst in tank [001] van een entrepot in de haven van Rotterdam. De biodiesel is van de eigenaar; zij is belanghebbende in de samenhangende zaak met nr. 25/01245. Op haar verzoek heeft een ander opdracht gegeven de zending in, op en uit te slaan. Deze ander is de zuster, die belanghebbende is in de samenhangende zaak met nr. 25/01238. Die opdrachten zijn verstrekt aan de derde van wie het entrepot is: de entrepothouder. Zij beschikt over een vergunning voor het beheer van een zogenoemd ‘douane-entrepot type E’ en heeft de zendingen geplaatst in haar entrepot. Zij is belanghebbende in deze zaak met nr. 25/01247.

De biodiesel in tank [001] is fysiek gescheiden gehouden van communautaire biodiesel in tanks [002], [003] en [004] van hetzelfde entrepot. Vervolgens is de biodiesel in tank [001] uitgeslagen als communautair goed en verscheept naar afnemers in de Unie, terwijl de biodiesel in tanks [002], [003] en [004] is uitgeslagen als niet-communautair goed en verscheept naar afnemers buiten de Unie. De Inspecteur heeft uitnodigingen tot betaling van douanerechten, antidumpingrechten en compenserende rechten (utb’s) uitgereikt aan de eigenaar, de zuster en de entrepothouder want volgens hem is niet-communautaire biodiesel in het vrije verkeer gebracht zonder aangifte voor dit verkeer.

De drie zaken van de eigenaar, de zuster en de entrepothouder vormen een cluster dat deel uitmaakt van nog twee clusters van telkens drie zaken van dezelfde belanghebbenden. Het tweede cluster gaat over vele zendingen van biodiesel uit de VS, Indonesië, Maleisië en Argentinië, het derde cluster over een deel van een zending van biodiesel uit de VS en Indonesië. In al deze zaken neem ik conclusie. Bij die conclusies gaat een gemeenschappelijke bijlage (Bijlage). Voor een overzicht van de zaken verwijs ik naar onderdeel 1 van de Bijlage.

Samenhang tussen de Bijlage en deze conclusie

Alle zaken gaan dus over zendingen van biodiesel uit (onder meer) de VS. Er zijn definitieve antidumpingrechten en compenserende rechten ingesteld op biodiesel van oorsprong uit de VS. In alle zaken was bij de feitenrechters en is in cassatie in geschil of de verordening tot instelling van het definitieve antidumpingrecht geldig is: verordening (EG) nr. 599/2009 (de Definitieve AD-verordening). In de Bijlage onderzoek ik of deze verordening geldig is aan de hand van de klachten die daartegen worden aangevoerd in alle zaken (zie onderdeel 2 van de Bijlage).

Dit cluster van drie zaken gaat over niet-communautaire en communautaire biodiesels die zijn opgeslagen in hetzelfde entrepot maar in verschillende tanks daarvan. In dit cluster was bij de feitenrechters en is in cassatie in geschil of de faciliteit van gezamenlijke opslag als bedoeld in art. 534(2) UCDW (hierna: de regeling voor gezamenlijke opslag) toepassing vindt. Deze regeling staat toe – kort gezegd – gezamenlijk opgeslagen goederen naar keuze aan te geven als niet-communautaire of communautaire goederen voor een opvolgende douanebestemming. In de Bijlage onderzoek ik of die regeling zich uitstrekt tot een geval als dit, waarin de biodiesels fysiek gescheiden zijn gehouden (zie onderdeel 3 van de Bijlage).

In deze conclusie onderzoek ik de resterende klachten van de entrepothouder in haar zaak.

Bestreden oordelen, klachten en beoordeling

Naar het oordeel van het Hof is de Definitieve AD-verordening geldig. Het betoog van belanghebbende dat zij ongeldig is, steunt op gronden die de Commissie heeft verworpen in de preambule van de verordening tot instelling van een voorlopig antidumpingrecht op biodiesel van oorsprong uit de VS. Daarom heeft het Hof dit betoog verworpen.

Het Hof acht buiten twijfel dat de regeling voor gezamenlijke opslag niet zo ver strekt dat zij het mogelijk maakt niet-communautaire biodiesel aan te merken als gezamenlijk te zijn opgeslagen met communautaire biodiesel wanneer beide biodiesels fysiek gescheiden zijn gehouden. Daarom mist deze regeling toepassing. Zij wordt niet alsnog van toepassing door het beroep van belanghebbende op het Handboek Douane. Ook dit handboek voorziet niet erin dat die regeling van toepassing is wanneer biodiesels fysiek gescheiden zijn gehouden. Zelfs als het wel zou voorzien daarin, kan belanghebbende zich niet met vrucht op dat handboek beroepen, gelet op Sony Supply Chain Solutions (Europe). Evenmin kan zij zich beroepen op een eventuele uitvoeringspraktijk van de douaneautoriteiten die stoelt op hetzelfde handboek, gelet op Baltic Container Terminal.

Belanghebbende komt tegen de uitspraak van het Hof op met twee middelen. Middel 1 betoogt dat de regeling voor gezamenlijke opslag zich uitstrekt tot een geval als dit. Middel 2 betoogt dat de Definitieve AD-verordening niet geldig is, althans dat haar geldigheid niet buiten redelijke twijfel is.

Ik begin bij middel 2. Voor zover dit middel betoogt dat de Definitieve AD-verordening in strijd is met het verbod op cumulatie van antidumpingrechten en compenserende rechten, meen ik dat het faalt. Dat verbod geldt voor één en dezelfde situatie die is ontstaan door dumping of uitvoeringsubsidiëring. In navolging van de Commissie is het Hof ervan uitgegaan dat zo’n situatie zich hier niet voordoet. Gelet op de gronden waarop dit oordeel berust, acht ik het niet onbegrijpelijk. Voor het overige klaagt middel 2 dat de dumpingmarge ten onrechte is vastgesteld zonder correctie voor een zekere subsidie op biodiesel van oorsprong uit de VS. Deze klacht faalt want de desbetreffende subsidie heeft geen gevolg voor de dumpingmarge.

Ik vervolg met middel 1. Met het Hof ben ik van oordeel dat de regeling voor gezamenlijke opslag zich niet uitstrekt tot een geval als dit. Voor zover middel 1 uitgaat van het tegendeel, faalt het. Voor het overige behelst middel 1 een beroep op het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel. Ook dit beroep faalt, gelet op Sony Supply Chain Solutions (Europe).

Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep in cassatie ongegrond te verklaren.

2. De feiten en het geding in feitelijke instanties

De feiten

Deze zaak gaat over een zending van zowel biodiesel uit de VS als biodiesel uit de Unie in augustus 2013. De zending is van de eigenaar en is in-, op- en uitgeslagen in opdracht van de zuster.

Belanghebbende heeft in de haven van Rotterdam een tankopslagbedrijf voor vloeibare bulkgoederen, zoals biodiesel. Zij verzorgt opslag- en expeditiewerkzaamheden voor onder anderen de eigenaar, die een aantal van haar tanks huurt. Voor die werkzaamheden beschikt de entrepothouder over een aantal vergunningen, waaronder een vergunning voor het beheer van een type E douane-entrepot. Haar vergunning geldt zowel voor goederen die onder het stelsel van douane-entrepots worden opgeslagen als voor goederen die niet onder dat stelsel worden opgeslagen en staat toe dat gezamenlijke opslag van goederen met een verschillende douanestatus plaatsvindt.

De zending van de eigenaar is geplaatst in tank [001] van dit entrepot. De entrepothouder heeft de biodiesel in-, op- en uitgeslagen op eigen naam en voor eigen rekening.

Daarnaast zijn zendingen van communautaire biodiesel opgeslagen in tanks [002], [003] en [004] van hetzelfde entrepot. Het Hof heeft – in cassatie niet bestreden – vastgesteld dat de biodiesel in tank [001] fysiek gescheiden is gehouden van de biodiesel in tanks [002], [003] en [004]. Vervolgens is – in cassatie evenmin bestreden – vastgesteld dat de biodiesel in tank [001] is uitgeslagen als communautair goed en verscheept naar afnemers in de Unie, terwijl de biodiesel in tanks [002], [003] en [004] is uitgeslagen als niet-communautair goed en verscheept naar afnemers buiten de Unie.

Op 15 september 2016 heeft de Inspecteur een uitnodiging tot betaling (utb) uitgereikt. Volgens hem is de niet-communautaire biodiesel in tank [001] onttrokken aan het douanetoezicht want deze biodiesel is uit het douane-entrepot van de entrepothouder beland in de Unie zonder betaling van douane- en antidumpingrechten. Dit standpunt is gegrond op bevindingen van OLAF, die onderzoek heeft verricht naar onder meer de zendingen die zijn betrokken in de utb. Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen de utb.

Geschil

Voor zover in cassatie nog van belang, valt het geschil bij de feitenrechters uiteen in twee vragen. Ten eerste, strekt de regeling voor gezamenlijke opslag zich uit tot een geval als dit, waarin biodiesels zijn geplaatst in verschillende tanks van hetzelfde entrepot? Zo ja, dan is in het geheel geen douaneschuld ontstaan. Ten tweede, is de Definitieve AD-verordening geldig?

Rechtbank Noord-Holland

Belanghebbende heeft beroep ingesteld bij de rechtbank Noord-Holland (de Rechtbank). Bij uitspraak van 1 september 2023 heeft de Rechtbank het beroep ongegrond verklaard.

Naar haar oordeel strekt de regeling voor gezamenlijke opslag zich niet uit tot een geval als dit. Volgens art. 534(2) van de verordening die strekt tot uitvoering van het CDW (UCDW) kunnen de douaneautoriteiten gezamenlijke opslag toestaan wanneer het niet mogelijk is de douanestatus van elke soort goederen te allen tijde vast te stellen. Dat vereist dat goederen daadwerkelijk – fysiek met elkaar – gezamenlijk zijn opgeslagen; het volstaat niet wanneer ze fysiek gescheiden van elkaar zijn opgeslagen, zoals in verschillende tanks. Dit wordt niet anders doordat de vergunning van belanghebbende vereist dat de biodiesel administratief moet zijn te volgen. Het wordt evenmin anders doordat goederen in een type E douane-entrepot niet altijd hoeven te worden opgeslagen in een daartoe goedgekeurde plaats.

Voor de Rechtbank heeft belanghebbende betoogd dat de Definitieve AD-verordening ongeldig is want antidumpingrechten en compenserende rechten op biodiesel van oorsprong uit de VS cumuleren ten onrechte voor één en dezelfde situatie die is ontstaan door dumping of uitvoersubsidiëring. Volgens haar zijn beide rechten ingesteld naar aanleiding van een blender’s credit, een subsidie op de uitvoer van biodiesel uit de VS. De Rechtbank heeft ook dit betoog verworpen. Zij heeft de blender’s credit niet aangemerkt als een uitvoersubsidie want de subsidie wordt verleend voor het mengen van biodiesel, niet voor de uitvoer ervan.

Gerechtshof Amsterdam

Belanghebbend heeft hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof Amsterdam (het Hof). Bij uitspraak van 25 februari 2025 heeft het Hof de uitspraak van de Rechtbank bevestigd.

Het lijdt naar het oordeel van het Hof geen twijfel dat de regeling voor gezamenlijke opslag niet zo ver strekt dat zij het mogelijk maakt niet-communautaire biodiesel administratief aan te merken als gezamenlijk te zijn opgeslagen met communautaire biodiesel wanneer beide biodiesels fysiek gescheiden zijn gehouden. Daarom mist die regeling toepassing in deze zaken.

Het tegendeel volgt voor deze zaken niet uit het Handboek Douane. Daartoe wijst het Hof vooral erop dat de biodiesels fysiek gescheiden zijn gehouden. Zelfs als het tegendeel wel daaruit zou volgen, kan belanghebbende zich niet met vrucht beroepen daarop, gelet op Sony Supply Chain Solutions (Europe). Evenmin kan zij zich met vrucht beroepen op een eventuele onjuiste uitvoeringspraktijk van de douaneautoriteiten die is gebaseerd op dit handboek, gelet op Baltic Container Terminal.

Ook voor het Hof heeft belanghebbende betoogd dat antidumpingrechten ten onrechte cumuleren met compenserende op biodiesel van oorsprong uit de VS. Daaraan heeft zij opnieuw ten grondslag gelegd dat de blender’s credit een uitvoersubsidie is. Het Hof heeft dit betoog verworpen op de gronden waarop de blender’s credit niet is aangemerkt als een uitvoersubsidie in de preambule van de Definitieve AD-verordening.

3. Het geding in cassatie

Belanghebbende heeft op regelmatige wijze en ook tijdig beroep in cassatie ingesteld. De Staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend. Belanghebbende heeft een conclusie van repliek ingediend. De Staatssecretaris heeft afgezien van dupliek.

Beroepschrift in cassatie

Belanghebbende stelt twee middelen voor. Middel 1 richt zich tegen het oordeel van het Hof over de regeling voor gezamenlijke opslag en valt uiteen in twee onderdelen. Onderdeel 1 betoogt dat dit oordeel berust op een onjuiste uitleg van die regeling. Het komt erop aan of communautaire en niet-communautaire goederen zich bevinden in een douane-entrepot als bedoeld in art. 98(2) CDW, zoals hier een type E entrepot. Dit entrepot is een terminal en strekt zich uit tot alle tanks die daartoe behoren. In dat entrepot zijn de biodiesels gezamenlijk opgeslagen geweest, ongeacht of ze zich hebben bevonden in dezelfde tank dan wel in verschillende tanks. Daarom is het andersluidende oordeel van het Hof onjuist dan wel onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd.

Subsidiair betoogt onderdeel 2 met een beroep op het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel dat de regeling voor gezamenlijke opslag van toepassing is. Daartoe wijst het onderdeel op onderdeel 15.50.00 Handboek Douane: gezamenlijke opslag wordt toegestaan wanneer communautaire en niet-communautaire goederen zich bevinden in verschillende tanks. Dit beleid is niet overduidelijk in strijd met de wettelijke bepalingen die gezamenlijke opslag regelen. Daarom heeft het Hof ten onrechte dan wel zonder toereikende motivering het beroep op dit vertrouwensbeginsel afgewezen.

Middel 2 komt op tegen het oordeel van het Hof dat de Definitieve AD-verordening geldig is en valt uiteen in twee onderdelen. Onderdeel 1 betoogt dat deze verordening in strijd is met het verbod op cumulatie van antidumpingrechten en compenserende rechten. Dit verbod geldt voor eenzelfde situatie, aldus onderdeel 1, ongeacht of ze is ontstaan door dumping of uitvoersubsidiering. Vervolgens betoogt onderdeel 2 dat de dumpingmarge is vastgesteld zonder correctie voor de blender’s credit. Deze subsidie is ten onrechte niet in mindering gebracht op de uitvoerprijs, waarmee de normale waarde wordt vergeleken ter bepaling van de dumpingmarge.

Verweerschrift in cassatie

Volgens de Staatssecretaris faalt middel 1 in beide onderdelen. Onderdeel 1 faalt want het miskent de opbouw en doelstelling van art. 534 UCDW, dat een onderscheid maakt tussen identificeerbare goederen (in het eerste lid) en niet-identificeerbare goederen (in het tweede lid). Eerst staat het tweede lid gezamenlijke opslag toe. Vervolgens staat het derde lid toe goederen na gezamenlijke opslag aan te merken als communautaire of niet-communautaire goederen naar keuze van de aangever. Dit keuzerecht geldt dus niet voor identificeerbare goederen, behalve in buitengewone omstandigheden die hier niet zijn gesteld of gebleken. Er is ook geen reden dat keuzerecht te bieden voor zulke goederen. Daarom is het buiten redelijke twijfel dat identificeerbare goederen niet zijn aan te merken als communautaire goederen naar keuze van de aangever.

Onderdeel 2 faalt reeds omdat het Hof – in cassatie onbestreden – heeft geoordeeld dat belanghebbende niet voldoet aan de voorwaarden die het Handboek Douane stelt voor gezamenlijke opslag doordat de communautaire en niet-communautaire biodiesels fysiek gescheiden zijn gehouden. Als zij desondanks zou voldoen daaraan, gaat het Handboek regelrecht in tegen art. 534(2) UCDW. Ook dan kan het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slagen. Ook daarom faalt onderdeel 2.

De Staatssecretaris acht de Definitieve AD-verordening geldig. De dumpingmarge volgt uit een vergelijking tussen de normale waarde en uitvoerprijs van een goed. De Commissie heeft vastgesteld dat de blender’s credit beschikbaar is op dezelfde wijze en voor hetzelfde bedrag bij zowel binnenlandse verkoop als uitvoer. Daarom meent de Staatssecretaris dat deze subsidie geen gevolgen heeft voor de dumpingmarge: het prijsverschil verandert niet, ongeacht of die subsidie is betrokken in de vergelijking. Om dezelfde reden meent hij dat de antidumpingrechten en compenserende rechten niet zijn ingesteld voor eenzelfde situatie, waartegen het verbod op cumulatie van beide rechten zich richt. Het oordeel van het Hof is dus juist. Dit oordeel behoeft evenmin nadere motivering. Ook middel 2 faalt dus.

Conclusie van repliek

Bij middel 1 repliceert belanghebbende dat het niet ertoe doet of communautaire en niet-communautaire biodiesels zich bevinden in dezelfde tank of verschillende tanks. Het doet slechts ertoe of de administratieve in- en uitslagen onderling aansluiten. Immers, het gaat hier om een type E entrepot, waarbij alleen administratief en niet fysiek is te onderscheiden of biodiesel een niet-communautaire dan wel communautaire douanestatus heeft.

Bij middel 2 repliceert belanghebbende dat niet de Commissie maar het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) bevoegd is te beoordelen of de Definitieve AD-verordening geldig is, zodat deze vraag moet worden voorgelegd aan het HvJ.

4. Middel 2: is de Definitieve AD-verordening (on)geldig?

Ik begin ermee of de Definitieve AD-verordening geldig is. Deze vraag gaat namelijk vooraf aan de vraag of een douaneschuld is ontstaan. In onderdeel 2 van de Bijlage concludeer ik dat geen van de klachten die belanghebbende aanvoert tegen deze verordening, terecht is voorgesteld. Dit betekent dat bij de beoordeling van die klachten mij geen omstandigheden of feiten zijn gebleken die haar geldigheid kunnen aantasten. Het betekent ook dat ik geen aanleiding zie een prejudiciële vraag over haar geldigheid voor te leggen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (zie punt 2.40 Bijlage).

Meer specifiek concludeer ik dat antidumpingrechten en compenserende rechten uitsluitend niet mogen cumuleren voor één en dezelfde situatie die ontstaat door dumping of uitvoersubsidiëring en dus wél mogen cumuleren buiten zo’n situatie. Onderdeel 1, dat ervan uitgaat dat cumulatie is verboden ongeacht of de situatie is ontstaan door uitvoersubsidiëring of dumping, is dus onjuist (zie punten 2.14-2.15 Bijlage).

De vervolgvraag is of de blender’s credit al dan niet is aan te merken als een uitvoersubsidie. Deze vraag vergt uitleg van de vreemdrechtelijke regeling waarop die subsidie berust. Dit betekent dat de Hoge Raad slechts kan toetsen of het Hof een onbegrijpelijke uitleg heeft gegeven daaraan. Zijn uitleg lijkt mij overigens niet onbegrijpelijk (zie punt 2.20 Bijlage).

Evenmin heeft de blender’s credit gevolg voor de uitvoerprijs van biodiesel (uit de VS) want deze subsidie is – op niet onbegrijpelijke gronden – niet aangemerkt als een uitvoersubsidie. Daarom faalt onderdeel 2 (zie punt 2.35 Bijlage).

Daarmee strandt middel 2 geheel.

5. Middel 1: is (niet-)communautaire biodiesel gezamenlijk opgeslagen?

Ik besluit met de vraag of communautaire en niet-communautaire biodiesel in aanmerking komen voor gezamenlijke opslag, ongeacht of ze zich bevinden in dezelfde tank dan wel in verschillende tanks. In onderdeel 3 van de Bijlage heb ik deze vraag onderzocht. Aangezien het Hof – in cassatie niet bestreden – heeft vastgesteld dat de biodiesels fysiek gescheiden zijn gehouden, moet in cassatie ervan worden uitgegaan dat hun douanestatus bepaalbaar is gebleven. Daarvan uitgaande, concludeer ik dat het Hof niet is uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat ze niet in aanmerking komen voor gezamenlijke opslag (zie punten 3.18-3.20 Bijlage). Daarom faalt onderdeel 1.

Het beroep op het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel kan belanghebbende niet baten. Zelfs als ik ervan uitga dat het Handboek Douane voor gezamenlijke opslag niet vereist dat goederen een bepaalbare douanestatus missen, dan is dit Handboek in strijd met art. 534(2) UCDW. Dit artikellid maakt zowel op zichzelf als in samenhang met art. 534(3) UCDW duidelijk dat goederen alleen dan in aanmerking komen voor gezamenlijke opslag als ze een bepaalbare douanestatus missen (en dezelfde GN-code, handelskwaliteit en technische kenmerken delen). Gelet op Sony Supply Chain Solutions (Europe), heeft dat Handboek geen gewettigd vertrouwen kunnen wekken bij belanghebbende. Ook onderdeel 2 faalt dus.

Daarmee strandt middel 1 in beide onderdelen.

6. Conclusie

Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep in cassatie ongegrond te verklaren.